O Conselho Diretivo Nacional da Associação Nacional de Juristas Evangélicos – ANAJURE, no uso das suas atribuições estatutárias e regimentais, emite à sociedade brasileira a presente Nota Pública, sobre a proteção das liberdades civis fundamentais no contexto de combate ao coronavírus no Brasil.
I – DA SÍNTESE FÁTICA
O mundo inteiro enfrenta os desafios gerados pela pandemia do coronavírus. Os números crescentes de pessoas infectadas e de mortes têm produzido um senso de urgência que impulsiona os governos a buscar medidas que possam aplacar a crise. Em que pese a gravidade indiscutível da pandemia, a ânsia por colocar ações em prática não pode atropelar institutos jurídicos que alicerçam e norteiam a nossa sociedade, como as liberdades civis fundamentais.
Desse modo, importa que todas as medidas, sejam elas tomadas por Decretos ou por outras vias, sujeitem-se aos ditames constitucionais estabelecidos em nosso ordenamento jurídico, assim como aos documentos internacionais de direitos humanos, dos quais somos signatários.
Na última terça-feira (17), divulgamos Nota Pública com algumas diretrizes referentes ao combate ao COVID-19 e a proteção da liberdade religiosa[1]. Depois disso, uma série de Decretos foi publicada por diferentes estados e municípios brasileiros, estabelecendo restrições às liberdades civis fundamentais, o que gerou dúvidas e questionamentos a respeito da legitimidade e validade das medidas impostas. No âmbito federal, foram divulgados, recentemente, a Medida Provisória n. 926/2020 e o Decreto n. 10.282, também tratando das orientações para o combate da pandemia.
Nesse sentido, considerando que a defesa das liberdades civis fundamentais faz parte da missão institucional da ANAJURE, discorreremos nos tópicos a seguir a respeito de precauções e critérios que devem ser observados, no presente contexto, em nome da preservação de tais liberdades.
- DO DIREITO
II.I – Do poder regulamentar
A Administração Pública é dotada de determinados poderes que materializam a sua atuação. Dentre eles, há o Poder Regulamentar, também conhecido como Poder Normativo. A respeito disso, a doutrina pátria explica:
Segundo a lição de Miguel Reale (1980:12-14), podem-se dividir os atos normativos em originários e derivados. ‘Originários se dizem os emanados de um órgão estatal em virtude de competência própria, outorgada imediata e diretamente pela Constituição, para edição de regras instituidoras de direito novo’; compreende os atos emanados do Legislativo. Já os atos normativos derivados têm por objetivo a ‘explicitação ou especificação de um conteúdo normativo preexistente, visando à sua execução no plano da praxis’; o ato normativo derivado, por excelência é o regulamento[2].
Di Pietro segue explicando as características do regulamento, e esclarece que a distinção entre um ato legislativo e um regulamento não consiste na natureza normativa, mas na originariedade, uma vez que o primeiro institui situações jurídicas novas, enquanto o último explicita ou complementa a lei[3]. O Regulamento, expedido por meio de Decreto do chefe do Poder Executivo, orienta a fiel execução da lei, mas não extrapola seus limites, como regra.
Observe-se que a doutrina brasileira tem apresentado, como exceção ao exposto acima, a figura do regulamento autônomo. Essa espécie de regulamento é apta a inovar na ordem jurídica, disciplinando matérias não previstas em lei. Distingue-se do regulamento executivo, já caracterizado, cuja missão é conferir fiel execução à lei. Trata-se, no entanto, de instituto jurídico excepcional. No ordenamento brasileiro, há apenas um contexto no qual se admite o regulamento autônomo, qual seja, o previsto no art. 84, VI, da CF/88[4], e que não guarda relação com as medidas tomadas no contexto de combate da pandemia. Em todos os demais casos, o Decreto deve, necessariamente, ter caráter complementar.
O exercício do poder regulamentar fica a cargo do Poder Executivo, sendo efetuado pelo Chefe do Poder Executivo da União, dos Estados e dos Municípios. Neste ponto, destaque-se que o responsável por cada ente federativo se limita à sua esfera de competência, de modo que o Presidente da República está habilitado para regulamentar lei do âmbito da União; o Governador do Estado, lei estadual; e o Prefeito, lei municipal[5]. Em suma, os Decretos Executivos, que têm sido publicados em grande número nos últimos dias, não podem inovar no plano jurídico-normativo, mas devem ser fundamentados numa lei em sentido estrito, previamente aprovada pelo respectivo órgão legislativo.
II.II – Da restrição aos direitos fundamentais
Os direitos fundamentais, a despeito de sua proeminência, são passíveis de algumas limitações, visto que caracterizados como relativos[6]. Tais restrições, no entanto, não são desprovidas de balizas, em nome, dentre outros princípios, da legalidade e da segurança jurídica. Desse modo, nem todo instrumento é apto para instituir restrições aos direitos fundamentais. Partindo desse entendimento, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos/1966, sempre ressalta que eventuais limitações ao gozo desses direitos devem estar reguladas em lei. Vejamos alguns exemplos:
Liberdade e segurança pessoal
Artigo 9. 1. Toda pessoa tem direito à liberdade e à segurança pessoais. Ninguém poderá ser preso ou encarcerado arbitrariamente. Ninguém poderá ser privado de liberdade, salvo pelos motivos previstos em lei e em conformidade com os procedimentos nela estabelecidos.Liberdade de ir e vir
Art. 12.1. Toda pessoa que se ache legalmente no território de um Estado terá o direito de nele livremente circular e escolher sua residência.
(…)
- Os direitos acima mencionados não devem se sujeitar a nenhuma restrição, exceto aquelas previstas em lei, que sejam necessárias à proteção da segurança nacional, da ordem, da saúde e da moral pública, bem como dos direitos e liberdades das demais pessoas, e que sejam compatíveis com os demais direitos reconhecidos neste Pacto.
Liberdade de pensamento, de consciência e de religião
Art. 18. (…)
3. A liberdade de manifestar a própria religião ou crença estará sujeita apenas a limitações previstas em lei e que se façam necessárias para proteger a segurança, a ordem, a saúde ou moral públicas ou os direitos e as liberdades das demais pessoas.
Sob a mesma lógica, a Constituição Federal de 1988 determina que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (art. 5º, II, CF/88). Nesse sentido, a doutrina brasileira explica que:
Os direitos individuais enquanto direitos de hierarquia constitucional somente podem ser limitados por expressa disposição constitucional (restrição imediata) ou mediante lei ordinária promulgada com fundamento imediato na própria Constituição (restrição mediata)[7].
Extraímos, portanto, que qualquer medida limitadora de direitos fundamentais deve cumprir o requisito da legalidade – que pressupõe, enfatizamos, processo legislativo – seja a partir do próprio texto constitucional, seja pela legislação ordinária, nos termos definidos pela própria Carta Magna. Exige-se, portanto, que haja reserva de lei, nos casos de restrições aos direitos fundamentais. Quando o legislador impõe tal reserva, veda-se aos membros dos demais Poderes a atuação tendente a usurpar a competência que é conferida em exclusividade, neste caso, aos parlamentares. É assim, inclusive, que o STF já se pronunciou, conforme vemos abaixo:
– O tema concernente à disciplina jurídica da remuneração funcional submete-se ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei, vedando-se, em consequência, a intervenção de outros atos estatais revestidos de menor positividade jurídica, emanados de fontes normativas que se revelem estranhas, quanto à sua origem institucional, ao âmbito de atuação do Poder Legislativo, notadamente quando se tratar de imposições restritivas ou de fixação de limitações quantitativas ao estipêndio devido aos agentes públicos em geral.
– O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de lei – analisada sob tal perspectiva – constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador.
Não cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anômala (e inconstitucional) condição de legislador, para, em assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento.
É que, se tal fosse possível, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competência que não lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio constitucional da separação dos poderes[8].
Sujeitar restrições aos direitos fundamentais ao crivo legal, além de evitar ingerências, confere legitimidade ao delineamento de eventuais balizas, na medida que o Poder Legislativo tem como fim representar os interesses do povo brasileiro. Entendimento diverso carece de contornos democráticos e submete a população a contexto de insegurança jurídica e de possíveis abusos.
II.III – Das restrições aos direitos fundamentais decorrentes da pandemia do coronavírus
Através dos dois tópicos anteriores, estabelecemos alguns parâmetros importantes: (1) O exercício do poder regulamentar, por parte do Executivo, deve ser realizado com base em legislação já existente, possuindo caráter complementar – sem inovar na ordem jurídica; (2) A restrição de direitos fundamentais depende de lei, em nome da legalidade e da segurança jurídica.
A importância de tais conclusões para o contexto corrente está relacionada à multiplicação de decretos executivos, de estados e municípios, que objetivam estabelecer medidas de combate à pandemia do coronavírus. Dentre as ações propostas, destacamos algumas:
Conforme já exposto, a edição de decretos depende da existência de lei anterior. Assim, as medidas tomadas pelos Chefes do Executivo no contexto da proliferação do coronavírus devem estar amparadas pelas balizas legais estabelecidas por legislação do respectivo ente federativo ou da União. O Decreto, por si só, não deve inovar na ordem jurídica, muito menos lhe compete restringir direitos fundamentais. Eventuais limitações devem ser resultantes da atuação do Poder Legislativo. Por isso, há a necessidade premente de que os parlamentares brasileiros estejam atentos à luta contra o COVID-19, agindo com prontidão para produzir os documentos legislativos necessários à viabilização da atuação conjunta dos Três Poderes, sem margens à potencial arbitrariedade por um deles.
Nesse sentido, o Juízo da 14º Vara da Fazenda Pública de São Paulo apreciou Ação Civil Pública oferecida pelo Ministério Público do Estado de SP (MPE/SP) por meio da qual se buscava a suspensão de cultos religiosos e a aplicação de sanções em caso de descumprimento[9].
Na decisão, o magistrado determinou o aditamento dos decretos publicados em âmbito estadual e municipal para que neles constem referências às leis estaduais e municipais que fundamentam a possibilidade de aplicação de sanções administrativas previstas nos Códigos Sanitários[10] dos respectivos entes. Isso porque, dentre as limitações de alcance de decretos executivos, está a impossibilidade de instituir sanções sem prévio fundamento legal.
Além disso, o juiz responsável pelo caso determinou que a suspensão de atividades seja efetivada através da atuação do Poder Executivo, fiscalizando e aplicando sanções previstas em lei. Frise-se, portanto, que não houve ordem judicial fixando o fechamento de igrejas, visto que um magistrado não pode expedir ordem desse teor sem fundamento constitucional ou legal. Do mesmo modo, não caberia ao Judiciário executar a medida em questão, sob pena de configurar ofensa à separação dos Poderes. A ordem, portanto, foi estabelecida no sentido de que (1) o decreto se harmonize com o texto legislativo, de forma a conter fundamento legal válido; e (2) feitas as adequações normativas, a aplicação de eventuais suspensões seja realizada pelo Executivo.
Uma última observação a se fazer, sobre as restrições que têm sido determinadas, diz respeito a regras recentes publicadas pelo Governo Federal. Foram publicados ontem (20), o Decreto n. 10.282/2020, que regulamenta a Lei n. 13.979/2020, para definir os serviços públicos e as atividades essenciais, e a Medida Provisória n. 926/2020, que altera a Lei 13.979/2020, para dispor sobre procedimentos para aquisição de bens, serviços e insumos no contexto do coronavírus. Diante da proliferação de decretos estaduais e municipais, os documentos elaborados pelo Governo Federal ajudam a uniformizar as orientações referentes aos serviços essenciais e às restrições de deslocamento por rodovias, portos e aeroportos[11].
Diante das considerações feitas acima, concluímos pela necessidade de que, em tempos de caos social, haja a preservação de princípios e institutos jurídicos caros ao Estado Democrático de Direito, sob pena de haver graves ofensas à legalidade, à segurança jurídica, à separação dos Poderes e, por consequência, às liberdades civis fundamentais.
III – CONSIDERAÇÕES SOBRE A POSTURA DAS IGREJAS BRASILEIRAS DIANTE DA PANDEMIA DO CORONAVÍRUS
O agravamento da pandemia, além de recomendações do Poder Público, trouxe, como consequência, a tomada de algumas medidas por parte das organizações religiosas brasileiras. Assim, as principais denominações do nosso país orientaram seus membros a evitarem aglomerações, adotando alternativas como transmissões virtuais dos cultos e o estímulo à realização do culto doméstico. Muitos pastores e líderes procederam de tal forma antes mesmo de haver orientações do Poder Público nesse sentido, revelando prudência e solidariedade cristã.
A resistência por parte de alguns grupos religiosos, ainda que em pequeno número, demonstra desconexão com a gravidade do contexto enfrentado pelo país e falta de compaixão por seus fiéis, vez que os coloca em perigo e eleva o potencial de proliferação da doença, inclusive, no meio de grupos de risco, como os idosos.
Também cabe salientar que a exposição feita acerca de irregularidades perante o texto constitucional e demais documentos legislativos não justifica a adoção de postura de insubmissão ante as recomendações expedidas pelo Poder Público. Visto que as orientações proferidas visam à preservação de um bem maior, o direito à vida (art. 5º, caput, CF/88) e a preservação da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III, CF/88), é necessário obedecê-las e estimular a sujeição dos demais.
Deste modo, renovamos as recomendações propostas pela ANAJURE em outra Nota sobre a pandemia[12], para que as igrejas brasileiras busquem meios alternativos para a realização de suas atividades religiosas, evitando aglomerações. Nessa linha, o pronunciamento comedido e cauteloso de pastores e líderes é essencial para a conscientização dos fiéis, sendo de extrema relevância que as autoridades eclesiásticas se deixem guiar pela prudência, sensatez, sabedoria e solidariedade.
IV – CONCLUSÃO
Pelo exposto, a ANAJURE:
- Ressalta as limitações do poder regulamentar exercido pelos Chefes dos Executivos Estaduais e Municipais, os quais não podem inovar na ordem jurídica, em regra, fora dos limites constitucionais e legais;
- Destaca a inviabilidade de se restringir direitos fundamentais sem fundamento constitucional ou legal;
- Salienta a necessidade de regulamentação, por parte do Legislativo, das medidas de combate ao COVID-19 que possam implicar restrições aos direitos fundamentais;
- Expõe a necessidade de se preservar a legalidade, a segurança jurídica, a separação dos Poderes e as liberdades civis fundamentais no contexto de pandemia;
- Reitera a orientação às igrejas brasileiras sobre a necessidade de adoção de medidas alternativas para a realização dos cultos, evitando aglomerações e promovendo a contenção social.
- Informa que eventuais inconstitucionalidades, ilegalidades e abuso de poder por parte de autoridades poderão ser objeto de questionamentos judiciais futuros pelo corpo jurídico da ANAJURE, quando a ordem social estiver livre da presente ameaça.
Brasília, 21 de março de 2020.
Dr. Uziel Santana
Presidente da ANAJUREDr. Felipe Augusto Carvalho
Diretor Executivo da ANAJURE______________________________________
[1] Processo n. 1015344-44.2020.8.26.0053.
[2] Lei n. 10.083/98, Código Sanitário do Estado de SP; Lei n. 13. 725/04, Código Sanitário do Município de SP.
[3] Art. 1º A Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 3º. (…) VI – restrição excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de:
a) entrada e saída do País; e
b) locomoção interestadual e intermunicipal;
[4] https://anajure.org.br/nota-publica-combate-ao-coronavirus-e-a-protecao-da-liberdade-religiosa/
[5] https://anajure.org.br/nota-publica-combate-ao-coronavirus-e-a-protecao-da-liberdade-religiosa/
[6] PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 91.
[7] Ibid.
[8] Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
[9] CARVALHO, Marcelo de. O decreto regulamentar como atividade legislativa do Poder Executivo. Disponível em: <https://www.al.sp.gov.br/repositorio/bibliotecaDigital/358_arquivo.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2020.
[10] MS 23.452, rel. min. Celso de Mello, j. 16-9-1999, P, DJ de 12-5-2000.
[11] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
[12] STF – ADI-MC: 2075 RJ, Relator: Celso de Mello, Data de Julgamento: 07/02/2001, Tribunal Pleno. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=347415>. Acesso em: 21 mar. 2020.
